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　　《土地管理法》以及自然資源部于2020年3月30日發(fā)布的《土地管理法實施條例(修訂草案)》對集體土地征收程序作出了較大的調(diào)整和完善，取消了原法規(guī)定的“兩公告一登記”的征收程序，在批前程序增加了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、補償安置方案召開聽證會、補償安置決定等內(nèi)容。各地對集體土地征收的具體操作程序還未進行詳細(xì)規(guī)定，但有些地方已陸續(xù)開展集體土地征收工作，如何執(zhí)行好新法確定的征收程序，直接關(guān)系到能否依法征收集體土地、能否切實保障被征收人的根本權(quán)益。


 

　　一、集體土地征收的變化

　　(一)對集體土地征收的公共經(jīng)濟利益問題進行界定

　　集體土地征收的公共利益是通過計數(shù)的方式界定的。為公共經(jīng)濟利益發(fā)展需要，因軍事和外交工作需要用地、政府管理組織學(xué)生實施基礎(chǔ)教育設(shè)施項目建設(shè)、公共文化事業(yè)、保障性安居工程、成片開發(fā)企業(yè)建設(shè)及法律制度規(guī)定可征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形等六種情形需要用地的，可征收集體土地。

　　(二)規(guī)范完善了集體土地征收程序

　　1.土地征收后的公告調(diào)整為土地征收前的公告和土地征收后的公告，以擴大被征收人的知情權(quán)和參與土地征收的權(quán)利。

　　2.規(guī)定在批前開展土地發(fā)展現(xiàn)狀進行調(diào)查并同步啟動社會經(jīng)濟穩(wěn)定風(fēng)險評估。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是集體土地征收審批前的一項重要的新程序。這符合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》和《重大決策暫行條例》第二十二條的規(guī)定，對維護社會穩(wěn)定、避免社會沖突具有十分重要的意義。

　　3.將征地批后開展經(jīng)濟補償進行登記、編制以及土地資源征收補償安置工作方案并公告管理調(diào)整為批前開展生態(tài)補償?shù)怯洝⒕幹仆恋卣魇昭a償安置設(shè)計方案并公告，且公告至少30日聽取不同意見，多數(shù)農(nóng)村村民有異議應(yīng)當(dāng)通過組織聽證，征地報批以前，縣(市)人民對于政府部門必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂合作協(xié)議，對個別未簽訂征地補償安置協(xié)議的，縣(市)人民需要政府人員應(yīng)當(dāng)提供依據(jù)征地補償安置方案和補償?shù)怯浹芯拷Y(jié)果分析作出征地補償安置決定。通過上述安排，更多的被征地人可以在土地征用報批前充分行使參與、表達和監(jiān)督的權(quán)利，可以在土地征用報批前解決土地征用中存在的主要問題和矛盾，有利于土地征用后土地征用的順利實施。

　　4.將征地補償費足額預(yù)存作為中國政府可以申請進行土地征收前置程序。中華人民共和國申請征地的地方政府應(yīng)當(dāng)全額保留補償土地的補償費、安置補助費、農(nóng)村村民房屋的補償費、土地所附的其他物品和幼苗的補償費以及社會保障費，不得申請征地。實踐進行操作中，由于我國地方人民政府通過財政投入資金管理壓力，在土地征收補償費沒有足額到位的情況下就開始啟動征收，導(dǎo)致被征收人騰空土地房屋之后，沒有足額拿到補償款，從而可以引發(fā)群體性事件或者一個社會經(jīng)濟糾紛。保留全額征地補償作為征地申請的前置程序，有利于保障被征地人的補償權(quán)和安置權(quán)，有利于政府的和諧征地和社會穩(wěn)定。

　　5.規(guī)定被征收人窮盡司法社會救濟途徑后方可啟動強制要求執(zhí)行工作程序。被征地人對征地不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被征收土地資源所有權(quán)人、使用權(quán)人在進行規(guī)定的期限內(nèi)不申請國家行政復(fù)議或者不提起行政法律訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)又不騰退的，由縣(市)人民對于政府可以依法申請中國人民法院強制要求執(zhí)行。也就是說，征地被批準(zhǔn)后，只有在被征收人用盡司法救濟手段后，征收人才能啟動強制執(zhí)行程序，充分保障被征收人的司法行為權(quán)。

　　(三)完善對被征地農(nóng)民社會公平進行合理補償和多元文化保障管理機制，保障被征地農(nóng)民原有學(xué)習(xí)生活發(fā)展水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。

　　明確征地補償應(yīng)公平合理，確保被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低，長期生活得到保障。征收土地補償費和安置補助費的土地按面積綜合地價、分區(qū)土地綜合地價考慮原用途、土地資源產(chǎn)值、土地、安置人口、區(qū)位、由供需以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素決定，即綜合地價的范圍包括土地補償費和安置補助費;此外，土地征收費用還應(yīng)單獨列示為村民的房屋補償費和安置補助費和社會保障費用。

　　二、集體土地征收操作程序

　　(一)確定土地進行征收管理范圍

　　建設(shè)項目符合《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定的條件，確需征收集體土地的,由項目業(yè)主憑縣(市)人民對于政府經(jīng)濟建設(shè)工程項目進行批準(zhǔn)文件，向所在自然環(huán)境資源局申請辦理建設(shè)一個項目用地預(yù)審與選址意見書，確定土地征收范圍。

　　(二)發(fā)出征地通知書

　　土地征收范圍確定后，由縣(市)人民對于政府信息發(fā)布土地進行征收啟動系統(tǒng)公告，在擬征收管理土地問題所在鎮(zhèn)(街)、村(居)、村民通過小組工作范圍內(nèi)張貼發(fā)布，并同步在縣(市)人民需要政府門戶網(wǎng)站上公開，公告期為五個工作日。征地啟動公告包括征地范圍、征地目的、征地實施單位、征地現(xiàn)狀調(diào)查安排等內(nèi)容。土地進行征收企業(yè)啟動系統(tǒng)公告自發(fā)布之日起，任何一個單位和個人信息不得在擬征地范圍內(nèi)搶栽搶建;違反法律規(guī)定搶栽搶建的，不予補償。

　　(三)進行土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

　　縣(市)人民政府信息發(fā)布土地征收啟動公告后，應(yīng)當(dāng)通過開展擬征收土地發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查和社會經(jīng)濟穩(wěn)定風(fēng)險評估，二者之間可以同步問題進行。現(xiàn)行土地調(diào)查的內(nèi)容包括土地的所有權(quán)、類型和面積，以及農(nóng)村村民的房屋、其他土地附屬物和綠色植物的所有權(quán)、類型和數(shù)量。社會發(fā)展穩(wěn)定風(fēng)險管理評估企業(yè)應(yīng)當(dāng)對征收土地的社會經(jīng)濟穩(wěn)定風(fēng)險狀況可以進行分析綜合研判，確定風(fēng)險點，提出風(fēng)險防范措施和處置預(yù)案。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果是征地申請的重要依據(jù)。

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是新增的土地征收程序。社會發(fā)展穩(wěn)定風(fēng)險進行評估是指與人民服務(wù)群眾利益關(guān)系密切相關(guān)的重大決策、重要決策、重大改革措施、重大工程技術(shù)建設(shè)一個項目、與社會主義公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項的制定出臺、組織學(xué)生實施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢赡墚a(chǎn)生影響企業(yè)社會工作穩(wěn)定的因素開展網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評估，制定財務(wù)風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。第一次在征收程序中實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的是國有土地房屋征收，《國有土地房屋征收補償條例》第12條規(guī)定:”在作出房屋征收決定之前，中華人民共和國市、縣兩級政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合人大代表、政協(xié)委員和群眾的意見、專家評估和職能部門的論證，對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行預(yù)測和評估，并發(fā)布社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。”.市、縣級人民政府可以根據(jù)中國社會發(fā)展穩(wěn)定風(fēng)險進行評估報告，決定是否作出房屋征收決定。”因此，集體土地征收中的社會風(fēng)險評估可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，由土地征收實施單位開展，即自然資源局、各鎮(zhèn)(街)等單位負(fù)責(zé)組織實施項目社會風(fēng)險評估或委托專門機構(gòu)進行社會風(fēng)險評估，通過征求全國人大代表、政協(xié)委員、政協(xié)委員的意見，有關(guān)職能部門的專家意見和論證，發(fā)布社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行預(yù)測和評估。縣(市)人民政府可以根據(jù)中國社會經(jīng)濟風(fēng)險進行評估工作報告分別作出可實施、暫緩實施、和不可實施的決定，并以政府名義下發(fā)給土地征收實施單位。社會風(fēng)險評估風(fēng)險等級一般分為三個等級，一是高風(fēng)險，二是中風(fēng)險，三是低風(fēng)險，如屬于高風(fēng)險，建議不予實施征收或暫緩實施征收;如屬于中等風(fēng)險，建議應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進行論證，并做好風(fēng)險防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案后方可實施征收;如屬于低風(fēng)險，建議可以在做好風(fēng)險防范后實施征收。

　　(四)發(fā)布土地征收補償安置方案公告

　　征地實施單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果，結(jié)合土地狀況調(diào)查，制定征地補償安置方案，并征求資源、財政、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村有關(guān)部門的意見。人力資源和社會保障的修訂。征收補償安置方案主要包括征收管理范圍、土地發(fā)展現(xiàn)狀、征收目的、補償技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會經(jīng)濟保障等內(nèi)容。

　　征地補償安置方案經(jīng)中華人民共和國縣(市)政府批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)在被征地所在地的鎮(zhèn)(街)、村(居)、村民組的范圍內(nèi)公布。公告期限為為三十個工作日，同時在中華人民共和國縣(市)政府門戶網(wǎng)站上公布。征收補償安置公告信息應(yīng)當(dāng)可以同時載明辦理補償?shù)怯浌芾砥陂g、異議反饋網(wǎng)絡(luò)渠道等內(nèi)容。

　　(五)組織聽證

　　被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的大多數(shù)成員認(rèn)為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織聽證會。對“多數(shù)”如何進行認(rèn)定，聽證結(jié)果分析如何處理問題并沒有做出具體的規(guī)定。根據(jù)《國有土地上房屋征收補償條例》第十一條第二款的規(guī)定，“因舊城區(qū)改造需要征收房屋的，和超過一半的征用認(rèn)為征收補償方案不符合國有土地上房屋征收和補償條例,這些措施,在城市或縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織征用和公眾代表參加的聽證會,并根據(jù)聽證會情況修改方案。”并結(jié)合征收實踐，只要過半數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定就應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，并根據(jù)聽證會的情況修改方案。實踐操作中，集體土地征收中的聽證可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，過半數(shù)以上被征地的農(nóng)村發(fā)展集體主義經(jīng)濟社會組織成員可以認(rèn)為補償安置方案不符合相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的，縣(市)人民對于政府就應(yīng)當(dāng)組織聽證。具體操作，征地執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)將符合聽證條件的事項報告中華人民共和國縣(市)政府，經(jīng)批準(zhǔn)后協(xié)調(diào)有關(guān)部門組織聽證，并在聽證七個工作日前通知當(dāng)事人。涉及中國土地進行征收補償技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，由縣自然教育資源局負(fù)責(zé)管理組織聽證;涉及房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物征收補償安置標(biāo)準(zhǔn)的，由住建局負(fù)責(zé)公司組織聽證;涉及被征地農(nóng)民經(jīng)濟社會生活保障的，由人社局負(fù)責(zé)學(xué)生組織聽證。聽證會提出的問題，由有關(guān)組織的聽證單位協(xié)調(diào)或者修改，起草聽證意見，報中華人民共和國縣(市)政府。

　　(六)補償?shù)怯?/span>

　　被征收人應(yīng)當(dāng)在征收補償安置公告管理規(guī)定期限內(nèi)，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明這些材料向土地征收制度實施建設(shè)單位可以辦理補償?shù)怯洝１徽鞯厝宋窗雌谵k理土地補償?shù)怯浭掷m(xù)的，土地征收實施單位應(yīng)當(dāng)書面通知被征地人或者發(fā)布公告，公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確告知被征地人的權(quán)屬、土地使用權(quán)、土地使用權(quán)等主要信息。補償安置標(biāo)準(zhǔn)和補償安置結(jié)果。

　　(七)簽訂征收補償安置協(xié)議

　　土地征收實施單位根據(jù)征收補償安置方案與被征收人簽訂征收補償安置協(xié)議。對個別確實難以達成合作協(xié)議的，土地征收企業(yè)實施工作單位應(yīng)向縣(市)人民對于政府如實說明發(fā)展情況及將采取何種措施提供保障其合法權(quán)益,報縣(市)人民需要政府信息作出征地補償安置決定。中華人民共和國縣(市)政府根據(jù)補償安置規(guī)劃和補償?shù)怯浗Y(jié)果，作出征用土地的補償安置決定。

　　(八)申請征地及報批

　　征地報批前期研究工作完成后，土地征收企業(yè)實施管理單位人員應(yīng)當(dāng)能夠及時匯總并向自然環(huán)境資源局提供征地材料，自然教育資源局對土地征收實施單位發(fā)展提供的材料可以進行安全審查并出具審查報告，并擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，經(jīng)縣(市)人民對于政府部門審核同意后申請征地，并報有批準(zhǔn)權(quán)的人民需要政府批準(zhǔn)。

　　(九)發(fā)出征地通知書

　　征地申請獲批準(zhǔn)后，縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征地批準(zhǔn)文件之日起十日內(nèi)發(fā)布土地征收公告，土地進行征收企業(yè)實施單位在征收土地問題所在鎮(zhèn)(街)、村(居)、村民通過小組工作范圍內(nèi)張貼，并同步在縣(市)人民對于政府門戶網(wǎng)站上公開。征地公告包括征地批準(zhǔn)文件、爭議解決辦法、救濟渠道等相關(guān)事項。

　　(十)補償安置

　　縣(市)人民政府發(fā)布土地征收公告后，土地征收實施單位負(fù)責(zé)組織實施補償安置及交地工作，征地補償費可以委托鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接發(fā)放。

　　(十一)強制執(zhí)行